JADE oblige le conseil d’Etat à un numéro de claquettes en 2019 !

par | Nov 25, 2019

A la faveur d’un arrêt récent rendu le 23 septembre 2019, la Haute Juridiction interroge dans son interprétation des nouvelles exigences du décret n°2016-1480 du 2 novembre 2016 portant réforme du code de justice administrative dit décret JADE à propos de la règle de la décision préalable et de la liaison du contentieux.

1.- Rappel. Il faut savoir qu’un particulier ou un prestataire de service ne peut pas saisir directement le juge administratif d’une demande indemnitaire contre l’administration.

Avant comme après l’entrée en vigueur du décret JADE, il faut nécessairement que le contentieux soit lié. Autrement dit, il faut avoir présenté une demande préalable à l’administration qui l’accepte ou la rejette expressément ou implicitement.

Cette décision de rejet, peu importe sa forme, lie le contentieux en ce qu’elle ouvre un délai de recours de deux mois pour saisir le juge administratif et rend donc un contentieux possible.

Avant le décret JADE, cette règle connaissait principalement deux exceptions : pas de décision préalable à attaquer en matière de travaux publics (ancien article R.421-1 du CJA, « en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ») et pas de décision préalable en matière de référé pour le motif bien compris de l’urgence.

2.- Dans le silence des textes, le conseil d’Etat est venu préciser par un arrêt de principe EFS (CE, 11.04.2008, Etablissement Français du Sang, N°281374), que le recours indemnitaire introduit sans avoir lié le contentieux, c’est-à-dire sans avoir sollicité une décision de l’Administration qui n’a pas répondu avant la date du recours, n’est pas irrecevable. L’obligation de lier le contentieux s’apprécie au jour de l’audience, c’est-à-dire quand le juge statue.

3.- Le pouvoir réglementaire n’a pas remis en cause la règle de la décision préalable dans le décret JADE mais n’a pas entendu inscrire la réforme dans la continuité de la jurisprudence du conseil d’Etat.

Dans son deuxième alinéa, l’article R.421-1 du CJA dispose en effet que « lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

Fermer le ban : l’imprécision du texte antérieur avait permis l’émergence d’une jurisprudence salutaire ouvrant la possibilité d’une régularisation en cours d’instance de la liaison du contentieux.

La formulation cette fois-ci retenue dans le décret JADE est précise et ne devait pas laisser la place à une émancipation de la Haute Juridiction.

C’était se tromper.

4.- L’émancipation du CE. Alors qu’il paraissait acquis qu’il n’était plus question de régularisation de la liaison du contentieux indemnitaire puisque cette obligation s’imposait comme une condition de recevabilité des requêtes, la Haute Juridiction a fait revivre l’arrêt EFS de 2008 et a confirmé sa position ante-JADE.

Reconnaissant depuis 2008 aux requérants la possibilité de satisfaire l’obligation de liaison en cours d’instance, le conseil d’Etat a tout simplement écarté le texte pourtant précis du nouvel article R421-1 du CJA par un avis de section rendu le 27 mars 2019 (Avis N°426472) qui a confirmé que l’obligation de liaison du contentieux est une obligation régularisable en cours d’instance :

« Les termes du second alinéa de l’article R. 421-1 du Code de justice administrative n’impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l’intervention d’une telle décision en cours d’instance régularise la requête, sans qu’il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision. »

La règle de la décision préalable n’est pas discutée, seul le moment où le contentieux est lié participe d’un jeu de claquettes entre le conseil d’Etat et le pouvoir réglementaire, entre durcissement et assouplissement, d’une obligation qui doit finalement être respectée à la date où le juge statue.

5.- Le CE crée une exception conforme à JADE. De façon étonnante alors que l’urgence expliquait aisément que la règle de la décision préalable soit écartée en matière de référé et sans plus de précision dans le décret JADE à ce propos, le conseil d’Etat aurait pu poser une exception dans le même esprit de tempérance que celui évoqué.

Au contraire, il a durci sa position. Dans le silence des textes, le conseil d’Etat est venu limiter l’apport de l’avis du 27 mars 2019, dans un arrêt du 23 septembre 2019 (CE, 23.09.2019, N°427923), s’agissant du référé-provision :

3. Il résulte des dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, qui sont applicables aux demandes de provision présentées sur le fondement de l’article R. 541-1 du même code, qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au paiement d’une somme d’argent est irrecevable. Il s’ensuit qu’en admettant la recevabilité de la demande de provision de M. B… alors que l’intéressé n’avait pas saisi l’administration d’une demande préalable, le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers a entaché l’ordonnance attaquée d’erreur de droit.

Il s’agit ici d’une lecture stricte du second alinéa de l’article R.421-1 du CJA puisque l’obligation de liaison du contentieux s’impose ainsi en matière de référé provision comme une condition de recevabilité, à la date d’enregistrement de la requête et non au jour où le juge statue.

Cette dernière exception posée par le conseil d’Etat colle à la lettre du décret JADE mais ne manquera pas de surprendre au regard de l’assouplissement consenti au profit du contentieux indemnitaire au fond, là où une vraie urgence justifiait de ne pas attendre une décision préalable pendant deux mois.

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